PARADIGMA BARU PERADILAN AGAMA DALAM ANALISIS SISTEM PERADILAN SATU ATAP

PARADIGMA BARU PERADILAN AGAMA
DALAM ANALISIS SISTEM PERADILAN SATU ATAP
A. Kadir Sobur*
Abstract: The issuance of UU (Regulation) Number 3 Year 2006 as an alteration to UU Number 9 Year 1989 on Religious Judicature has brought about significant change towards the institution itself. The change has partly dealt with the principle law of court implementation be its position, structure, and authority. There was, in fact, a great change when Religious Judicature has an authority to accept, decide, and solve cases related to shari`a economic without any controversy. It has indicated the change of paradigm of judicature institution from dealing merely with domestic spheres (ahwal syakhshiyyah) into broader matter, namely domestic and public matters (mu`âmalah), mainly zakat, infaq, and shari`a economic sectors under one-roof court system. Consequently, such shifting paradigm has caused the expansion of law subjects; not only persons but also corporate bodies.
Key Words: Peradilan Agama, Sistem Peradilan Satu Atap, dan Reformasi Hukum.
Reformasi hukum merupakan salah satu amanat penting dalam rangka pelaksanaan agenda reformasi nasional. Di dalamnya tercakup agenda penataan kembali berbagai institusi hukum dan politik mulai dari tingkat pusat sampai ke tingkat pemerintahan desa, pembaharuan berbagai perangkat peraturan perundang-undangan mulai dari Undang-Undang Dasar sampai ke tingkat Peraturan Desa, dan pembaharuan dalam sikap, cara berpikir dan berbagai aspek perilaku masyarakat hukum kita ke arah kondisi yang sesuai dengan tuntutan perkembangan zaman. Dengan perkataan lain, dalam agenda reformasi hukum itu tercakup pengertian reformasi kelembagaan (Institutional reform), reformasi perundang-undangan (instrumental reform), dan reformasi budaya hukum (cultural reform).
Pembenahan sistem dan politik hukum sebagaimana yang dituangkan dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional 2004-2009 salah satunya diarahkan pada kebijakan untuk memperbaiki struktur (kelembagaan) hukum dan staf peradilan serta kualitas sistem peradilan yang terbuka dan transparan, menyederhanakan sistem peradilan, meningkatkan transparansi agara peradilan dapat diakses oleh masyarakat dan memastikan bahwa hukum dapat diterapkan dengan adil dan memihak pada kebenaran.
Ketika Daniel S. Lev memberikan kata pengantar dalam bukunya, Islamic Courts in Indonesia: A Study in the Political Bases of Legal Institutions, menyatakan bahwa Peradilan Agama di Indonesia yang tampak rapuh ternyata tidak hanya tegak berdiri tetapi juga tumbuh lebih kuat, sedangkan di beberapa negara Islam institusi hukum keagamaan banyak yang dibatasi dan atau dihapus. Pandangan tersebut didasarkan pada kenyataan bahwa Peradilan Agama itu dihadapkan pada berbagai kontraversi dan tantangan, baik pada masa penjajahan maupun pada awal kemerdekaan. Namun demikian, ia terhindar dari kerapuhan bahkan posisinya menjadi lebih kuat.
Dalam rentang waktu 35 tahun terakhir (1972-2008) Peradilan Agama mengalami berbagai perubahan yang berarti. Perubahan itu antara lain berkenaan dengan dasar hukum penyelenggaraan peradilan, kedudukan, susunan, dan kekuasaannya. Bahkan mengalami lompatan ketika badan Peradilan Agama berwenang menerima, memutuskan, dan menyelesaikan perkara di bidang ekonomi syari`ah tanpa kontroversi. Sementara itu, ekonomi syari`ah merupakan entitas baru dalam masyarakat Islam Indonesia.
Selanjutnya, ketika UU Nomor 14 Tahun 1970 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman diundangkan Peradilan Agama memiliki kedudukan yang kuat dan sejajar dengan peradilan lain, yakni Peradilan Umum, Peradilan Militer, dan Peradilan Tata Usaha Negara, sebagai penyelenggara kekuasaan kehakiman. Yang membedakan keempat penyelenggara kekuasaan kehakiman itu ditentukan oleh bidang yirisdiksi yang dilimpahkan undang-undang kepadanya. Namun demikian, pengadilan dalam lingkungan Peradilan Agama, dalam hal ini Pengadilan Agama, tidak memiliki kemandirian untuk melaksanakan putusannya sebelum dikukuhkan oleh Pengadilan Negeri (dalam lingkungan Peradilan Umum), sebagaimana diatur dalam ketentuan Pasal 63ayat (2) UU Nomor 1 Tahun 1974 tentang Perkawinan. Institusi pengukuhan itu baru dihapus ketika disahkan dan diundangkan UU Nomor 7 Tahun 1989 tentang Peradilan Agama.
Kedudukan dan kemandirian Peradilan Agama lebih kuat ketika diundangkan UU Nomor 7 Tahun 1989. Selanjutnya hal itu lebih kuat lagi berdasarkan ketentuan Pasal 24 ayat (2) UUD 1945 hasil amandemen, “Penyelenggaraan kekuasaan kehakiman dilakukan oleh sebuah Mahkamah Agung dan badan peradilan yang berada di bawahnya dalam lingkungan peradilan umum, lingkungan peradilan agama, lingkungan peradilan militer, lingkungan peradilan tata usaha negara, dan oleh sebuah Mahkamah Konstitusi”. Ketentuan konstitusi itu ditindaklanjuti dengan UU Nomor 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman; kemudian UU Nomor 3 Tahun 2006 tentang Perubahan atas UU Nomor 9 Tahun 1989 tentang Peradilan Agama.
Pergeseran Paradigma Peradilan Agama
Setiap yang pernah mempelajari sejarah peradilan agama akan mengetahui, politik kolonial sangat mengecilkan peradilan agama. Politik mengecilkan tidak hanya dalam mengurangi yuridiksi, melainkan segala syarat pengadilan yang layak ditiadakan; pengadilan agama tidak mandiri. Semua putusan baru mempunyai kekuatan eksekusi kalau sudah disetujui pengadilan negeri, yang dikenal dengan sebutan fiat eksekusi. Keadaan serba kurang diperhatikan berlanjut terus setelah merdeka. Suatu ketika kantor pengadilan agama menempati satu bagian masjid, berada dalam lingkungan Kantor Urusan Agama, dan lain-lain keadaan yang serupa itu.
Keadaan berubah setelah ada UU Nomor 14 Tahun 1970. Pengadilan ditempatkan sederajat dengan lingkungan badan peradilan lain. Pernah ada kesalahan, karena UU Nomor 1 Tahun 1974 mencantumkan lagi pranata fiat eksekusi. Hal ini kemudian dikoreksi oleh PP Nomor 9 Tahun 1975. Sejak saat itu, tidak ada lagi praktek fiat eksekusi. Pranata tersebut benar-benar hapus setelah ada UU Nomor 7 Tahun 1989. Hal itu menunjukkan tentang suatu dinamika Peradilan Agama di tengah-tengah kehidupan masyarakat bangsa Indonesia yang majemuk. Dinamika itu secara bertahab menuju ke arah kemajuan. Ini terlihat dalam berbagai ketentuan UU Nomor 7 Tahun 1989 yang sarat dengan pergeseran paradigma dari “peradilan semu” yang cenderung menampakkan diri sebagai instansi pemerintahan menjadi pengadilan yang sesungguhnya (court of law), yang memiliki ciri: hukum acara dan minutasi dilaksanakan secara benar, administrasi dilaksanakan secara tertib, dan putusan dilaksanakan oleh pengadilan yang memutuskan perkara. Atas perihal tersebut dalam UU Nomor 7 Tahun 1989 mengandung beberapa perubahan penting, bahkan terdapat beberapa ketentuan baru yang mencirikan pergeseran paradigma tersebut, yaitu antara lain tentang:
1. Dasar Hukum penyelenggaraan peradilan.
Sebelum UU Nomor 7 Tahun 1989 diundangkan, dasar hukum penyelenggaraan Peradilan Agama bervariasi. Sebagian merupakan produk pemerintah kolonial Belanda, dan sebagian produk pemerintah Republik Indonesia. Dasar hukum itu meliputi berbagai peraturan perundang-undangan, yaitu: a) Peraturan tentang Pengadilan Agama di Jawa dan Madura (Staatsblad Tahun 1882 Nomor 152 dan Staatsblad Tahun 1937 Nomor 116 dan 610); b) Peraturan tentang Kerapatan Qadi dan Kerapatan Qadi Besar untuk sebagian Residensi Kalimantan Selatan-Timur (Staatsblad Tahun 1937 Nomor 638 dan 639); dan c) Peraturan Pemerintah Nomor 45 Tahun 1957 tentang Pembentukan Pengadilan Agama/Mahkamah Syar`iyah di luar Jawa dan Madura (Lembaran Negara Tahun 1957 Nomor 99).
2. Kedudukan Pengadilan.
Sebelum berlakunya UU Nomor 7 Tahun 1989 terdapat ketidaksejajaran antara pengadilan dalam lingkungan Peradilan Agama dengan pengadilan lainnya, khususnya antara Pengadilan Agama dengan Pengadilan Negeri. Hal itu tercermin dengan adanya institusi pengukuhan putusan Pengadilan Agama oleh Pengadilan Negeri. Berdasarkan UU Nomor 7 Tahun 1989 kedudukan pengadilan dalam lingkungan Peradilan Agama sejajar dengan pengadilan dalam lingkungan Peradilan lainnya. Ketentuan pengukuhan putusan Pengadilan Agama oleh Pengadilan Negeri, dinyatakan dicabut. Dengan demikian, Pengadilan Agama memiliki kemandirian untuk melaksanakan putusannya sendiri yang dilaksanakan oleh jurusita. Kejurusitaan merupakan institusi bari di dalam susunan organisasi Pengadilan Agama.
3. Kewenangan Pengadilan.
Menurut ketentuan Pasal 49 ayat (1), “Pengadilan Agama bertugas dan berwenang memeriksa, memutus, dan menyelesaikan perkara-perkara di tingkat pertama antara orang-orang yang beragama Islam di bidang: a. Perkawinan; b. Kewarisan, wasiat dan hibah yang dilakukan berdasarkan hukum Isla; c. Wakaf dan shadaqah”. Hal itu menunjukkan bahwa kewenangan pengadilan di Jawa-Madura dikembalikan sebagaimana kewenangan yang berlaku sebelum tahun 1937. dengan perkataan lain, kewenangan pengadilan tersebut “lebih luas” dibandingkan pada masa sebelumnya (1937-1989). Sedangkan kewenangan Pengadilan Agama yang lainnya tidak mengalami perubahan. Namun demikian, menurut PP Nomor 45 Tahun 1957 kewenangan tersebut (selain perselisihan antara suami dengan isteri) berhubungan dengan”hukum yang hidup” diputus menurut hukum agama Islam. Kini, pengganti “hukum yang hidup” itu adalah hukum Islam sebagaimana dinyatakan dalam Penjelasan Umum undang-undang tersebut.
4. Kedudukan Hakim.
Menurut ketentuan pasal 15 ayat (1), hakim diangkat dan diberhentikan oleh Presiden selaku Kepala Negara atas usul Menteri Agama berdasarkan persetujuan Mahkamah Agung. Hal yang sama berlaku bagi hakim dalam lingkungan Peradilan Umum dan hakim dalam lingkungan Peradilan Tata Usaha Negara. Dalam menjalankan tugasnya, hakim memiliki kebebasan untuk membuat keputusan, terlepas dari pengaruh pemerintah dan pengaruh pihak lainnya.
5. Hukum Acara.
Menurut ketentuan pasal 54, “Hukum acara yang berlaku pada Pengadilan dalam lingkungan Peradilan Agama adalah hukum Acara Perdata yang berlaku pada Pengadilan dalam lingkungan Peradilan Umum, kecuali yang telah diatur secara khusus dalam undang-undang ini”. Hal itu menunjukkan bahwa hukum acara yang berlaku adalah hukum tertulis. Di samping itu, adanya kekecualian dan kekhususan yang diatur dalam UU Nomor 7 Tahun 1989. kekhususan itu meliputi prosedur cerai talak, cerai gugat, cerai dengan alasan zina, dan biaya perkara. Sebelum berlakunya undang-undang tersebut, hukum acara yang berlaku pada pengadilan dalam lingkungan Peradilan Agama tersebar dalam berbagai sumber, baik hukum tertulis maupun hukum tak tertulis.
6. Penyelenggaraan administrasi peradilan.
Dalam lingkungan Peradilan Agama terdapat dua jenis administrasi, yaitu administrasi peradilan dan administrasi umum. Jenis pertama berkenaan dengan administrasi perkara dan teknis yudisial. Sedangkan jenis kedua berkenaan dengan administrasi kepegawaian, keuangan, dan tata usaha. Oleh karena itu, di pengadilan terdapat dua jenis jabatan pengelola kedua jenis administrasi itu. Secara keseluruhan kedua jenis administrasi tersebut dikelola oleh panitera yang merangkap sebagai sekretaris pengadilan. Secara khusus, administrasi peradilan dikelola oleh wakil panitera; sedangkan administrasi umum dikelola oleh wakil sekretaris. Sebelum berlakunya UU tersebut administrasi pada pengadilan bercorak tunggal, dan dikelola oleh panitera kepala.
Selanjutnya, ketika dilakukan perubahan UU Nomor 7 Tahun 1989 menjadi UU Nomor 3 Tahun 2006, juga terdapat beberapa perubahan. Hal paling menonjol adalah bidang yurisdiksi yang diberikan kepada pengadilan dalam lingkungan Peradilan Agama. Hal itu menunjukkan pergeseran paradigma badan peradilan yang semula terbatas pada bidang domestik (ahwal syakhshiyah) bergeser ke arah bidang yang lebih luas, yakni bidang domestik dan publik (muamalah), terutama di bidang zakat, infak, dan ekonomi syari`ah dalam suatu sistem peradilan satu atap. Pergeseran paradigma itu berkonsekuensi terhadap perluasan subyek hukum, tidak hanya orang tetapi juga badan hukum. Adapun tentang perubahan, Zainuddin Fajari menginventarisasi 15 pasal yang mengalami perubahan termasuk satu pasal sisipan.
Di antara perubahan tersebut yang cukup menonjol adalah sebagai berikut. Pertama, tentang Peradilan Agama, yang didefinisikan sebagai “salah satu pelaku kekuasaan kehakiman bagi rakyat pencari keadilan yang beragama Islam mengenai perkara tertentu”. Perkara tertentu dalam ketentuan pasal 2, merupakan hasil perubahan dari Perkara Perdata sebagaimana ketentuan UU Nomor 7 Tahun 1989. Hal itu memberi peluang kepada pengadilan untuk memeriksa, memutus, dan menyelesaikan perkara pidana (jinayah) sebagaimana menjadi kewenangan Mahkamah Syar`iyah di Propinsi Nanggroe Aceh Darussalam yang menjadi bagian dalam lingkungan Peradilan Agama.
Kedua, tentang pengkhususan pengadilan. Dalam pasal 3A, sebagai sisipan antara pasal 3 dengan pasal 4, diatur, “dalam lingkungan Peradilan Agama dapat diadakan pengkhususan pengadilan yang diatur dengan Undang-Undang. Ketentuan ini dapat dihubungkan dengan ketentuan pasal 15 UU Nomor 4 Tahun 2004, “Peradilan Syari`ah Islam di Propinsi Nanggroe Aceh Darussalam merupakan pengadilan khusus dalam lingkungan Peradilan Agama sepanjang kewenangannya menyangkut kewenangan Peradilan Agama, dan merupakan pengadilan khusus dalam lingkungan peradilan umum sepanjang kewenangannya menyangkut kewenangan Peradilan Umum”.
Ketiga, tentang pembinaan dan pengawasan. Menurut ketentuan pasal 5, “Pembinaan teknis peradilan, organisasi, administrasi, dan finasial pengadilan dilakukan oleh Mahkamah Agung”. Sementara itu, menurut pasal 12, “Pembinaan dan pengawasan umum terhadap hakim dilakukan oleh Ketua Mahkamah Agung”. Ketentuan ini merupakan implementasi sistem peradilan satu atap sebagaimana diamanatkan dalam UU Nomor 35 Tahun 1999 yang kemudian diganti dengan UU Nomor 4 Tahun 2004.
Keempat, tentang pengangkatan hakim. Menurut ketentuan pasal 15, “Hakim pengadilan diangkat dan diberhentikan oleh Presiden atas usul Ketua Mahkamah Agung”. Ketentuan ini merupakan salah satu konsekuensi dari sistem peradilan satu atap yang melepaskan keterlibatan Menteri Agama dalam proses pengangkatan dan pemberhentian hakim.
Kelima, tentang kewenangan pengadilan. Menurut ketentuan pasal 49, “Pengadilan Agama bertugas dan berwenang memeriksa, memutus, dan menyelesaikan perkara di tingkat pertama antara orang-orang yang beragama Islam di bidang: a) perkawinan; b) waris; c) wasiat; d) hibah; e) wakaf; f) zakat; g) infaq; h) shadaqah; dan i) ekonomi syari`ah. Berdasarkan pada sembilan tugas peradilan agama tersebut terdapat paradigma baru dalam lingkungan peradilan agama, yaitu pengaturan tentang tugas peradilan agama dalam menyelesaikan perkara di bidang ekonomi syari`ah. Dalam penjelasan undang-undang ini dinyatakan bahwa yang dimaksud dengan ekonomi syari`ah adalah perbuatan atau kegiatan usaha yang dilaksanakan menurut prinsip-prinsip syari`ah, antara lain meliputi: Bank syari`ah, lembaga keuangan mikro syari`ah, asuransi syari`ah, reasuransi syari`ah, reksadana syari`ah, obligasi syari`ah dan surat berharga berjangka menengah syari`ah, sekuritas syari`ah, pembiayaan syari`ah, dana pensiun lembaga keuangan syari`ah, dan bisnis syari`ah. Apa yang terkandung dalam ketentuan di atas, selain memperluas kompetensi absolut pengadilan, juga menghapus ketentuan tentang pilihan hukum sebagaimana dimuat dalam Penjelasan Umum UU Nomor 7 Tahun 1989.
Keenam, tentang sengketa hak milik. Menurut ketentuan pasal 50 ayat (2), “Apabila terjadi sengketa hak milik sebagaimana dimaksud pada ayat (1) yang subyek hukumnya antara orang-orang yang beragama Islam, obyek sengketa tersebut diputus oleh Pengadilan Agama bersama-sama perkara sebagaimana dimaksud dalam pasal 49”. Ketentuan ini selain menambah keluasan kewenangan pengadilan dalam lingkungan peradilan agama juga mempertegas kemandiriannya, terutama dalam menyelesaikan sengketa hak milik atau sengketa lain di kalangan orang-orang yang beragama Islam.
Ketujuh, tentang itsbat kesaksian rukyat hilal. Menurut ketentuan pasal 52A, “Pengadilan Agama memberi itsbat kesaksian rukyat hilal dalam penentuan awal bulan pada tahun Hijriyah”. Ketentuan ini dapat dipandang sebagai penyambung matarantai hubungan antara pengadilan dengan Departemen Agama, yang secara historis lahir dan dibesarkan oleh dan dalam Departemen itu meskipun yang diatur hanya aspek peradilannya saja. Atas perihal tersebut, dalam penjelasan pasal itu dinyatakan, “selama ini Pengadilan Agama diminta oleh Menteri Agama untuk memberikan penetapan (itsbat) terhadap kesaksian orang yang telah melihat atau menyaksikan hilal bulan pada setiap memasuki bulan Ramadhan dan awal bulan Syawal tahun Hijriyah dalam rangka Menteri Agama mengeluarkan penetapan secara nasional untuk penetapan penanggalan 1 (satu) Ramadhan atau 1 (satu) Syawal. Pengadilan Agama dapat memberikan keterangan atau nasihat mengenai perbedaan penentuan arah kiblat dan penentuan waktu sholat”.
Perubahan-perubahan tersebut memiliki dimensi ganda. Pertama, sebagai peluang bagi badan Peradilan Agama untuk melaksanakan tugas utamanya secara maksimal sebagai salah satu pelaku kekuasaan kehakiman bagi para pencari keadilan. Kedua, sebagai tantangan untuk melengkapi berbagai kebutuhan yang dapat mendukung berfungsinya pengadilan tersebut. Berkenaan dengan dimensi kedua ini, terdapat tuntutan kebutuhan internal dan eksternal agar pengadilan dapat menjalankan fungsinya secara maksimal. Pertama, kebutuhan atas ketersediaan hukum substantif di bidang ekonomi syari`ah. Penyusunan dan perumusan hukum substantif ini dapat dikatakan mudah tapi sulit. Mudah, karena relatif netral dan penggunaannya terbatas. Tidak sepeka hukum keluarga, apalagi hukum kewarisan yang akan berbenturan dengan sistem kekerabatan yang dianut oleh berbagai kelompok etnis. Sulit, karena ekonomi syari`ah belum menjadi entitas yang ajeg dalam masyarakat Islam Indonesia yang sebagian besar komunitas pedesaan dan berada dalam pengaruh mazhab Syafi`i. Oleh karena itu, penyusunan dan perumusan membutuhkan waktu yang memadai, termasuk untuk memilih instrumen hukum yang dapat menghindarkan gejolak. Dalam konteks ini, apa yang tersurat dalam Majallah al-Ahkam al-`Adliyah dapat dijadikan salah satu referensi meskipun bermazhab Hanafi.
Kedua, manakala hukum substantif itu telah dirumuskan membutuhkan sosialisasi secara maksimal, terutama di kalangan masyarakat yang membutuhkannya. Sosialisasi hukum, ini relatif agak mudah karena yang membutuhkannya terbatas terutama kalangan pelaku bisnis yang terkonsentrasi di perkotaan. Atas perihal yang sama, sosialisasi hukum perkawinan, hukum kewarisan, dan hukum perwakafan sebagaimana terhimpun dalam Kompilasi Hukum Islam masih memerlukan sosialisasi karena kepatuhan hukum masyarakat terkadang masih mendua.
Ketiga, berkenaan dengan kepatuhan hukum masyarakat menunjukkan bahwa perkara yang diterima dan diputus pengadilan relatif menurun ketimbang pada masa awal berlakunya UU Nomor 1 Tahun 1974. terdapat indikasi “praktik peradilan” di luar pengadilan yang berada di luar jangkauan peraturan perundang-undangan. Boleh jadi, norma lokal yang dipandang sakral dijadikan rujukan dalam memecahkan sengketa dalam keluarga terutama perceraian, yang menjadi perkara terbesar yang diterima dan diputus oleh pengadilan dalam lingkungan Peradilan Agama.
Komposisi Peradilan Agama dalam Sistem Satu Atap
Wacana tentang peradilan satu atap telah muncul pada masa Orde Baru, terutama bagi pengadilan dalam lingkungan Peradilan Umum. Gagasan itu muncul di kalangan praktisi hukum, terutama pengacara. Pengadilan itu dibina dan diawasi oleh dua badan penyelenggara negara, yakni yudikatif dan eksekutif. Pembinaan teknis yudisial oleh Mahkamah Agung, sedangkan pembinaan organisasi, administrasi dan finansial oleh Departemen Kehakiman (kini Departemen Hukum dan Hak Asasi Manusia). Hal itu dipandang sebagai praktik pembinaan yang dualistis, yang dapat memecah kebebasan dan kinerja pengadilan terutama hakim. Tugas fungsionalnya dibina dan diawasi oleh Mahkamah Agung; sedangkan nasibnya ditentukan oleh Pemerintah (Departemen Kehakiman).
Wacana itu semakin berkembang ketika muncul tuntutan reformasi total sebagai respon terhadap krisis berbagai bidang. Reformasi itu bergulir untuk merombak tatanan berbagai bidang kehidupan masyarakat bangsa, termasuk ‘penyatuatapan’ pengadilan dalam lingkungan Peradilan Agama, Peradilan Militer, dan Peradilan Tata Usaha Negara. Awal reformasi (1999) dimulai dengan mengamandemen Undang-Undang Dasar 1945 yang pada masa Orde Baru ditabukan. Atas perihal yang sama pada tahun itu disahkan dan diundangkan sebanyak 56 buah undang-undang, termasuk UU Nomor 35 Tahun 1999 yang dijadikan dasar kebijakan peradilan satu atap.
Menurut ketentuan Pasal 11 ayat (1) UU Nomor 35 Tahun 1999, “(1) Badan-badan Peradilan sebagaimana dimaksud dalam pasal 10 ayat (1), secara organisatoris, administratif, dan finansial berada di bawah kekuasaan Mahkamah Agung”. Sedangkan menurut ketentuan pasal 11A ayat (1) dan ayat (2), “(1) Pengalihan organisasi, administrasi, dan finansial sebagaimana dimaksud dalam pasal 11 ayat (1) dilaksanakan secara bertahap, paling lama 5 (lima) tahun sejak Undang-undang ini mulai berlaku; (2) Pengalihan organisasi, administrasi, dan finansial bagi Peradilan Agama waktunya tidak ditentukan sebagaimana dimaksud dalam ayat (1).
Sebagai pelaksanaan kebijakan peradilan satu atap itu dilakukan perubahan beberapa undang-undang yang produknya adalah UU Nomor 4 Tahun 2004 tentang Kekuasaan Kehakiman (sebagai pengganti UU Nomor 35 Tahun 1999 tentang Perubahan atas Undang-undang Nomor 14 Tahun 1970 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman); UU Nomor 5 Tahun 2004 tentang Perubahan atas UU Nomor 14 Tahun 1985 tentang Mahkamah Agung; UU Nomor 8 Tahun 2004 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 2 Tahun 1986 tentang Peradilan Umum; UU Nomor 9 Tahun 2004 tentang Perubahan atas UU Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara; dan UU Nomor 3 Tahun 2006 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1989 tentang Peradilan Agama.
Sistem Satu Atap
Dari sejumlah komentar mengenai makna satu atap sistem peradilan, terkadang terkesan ada ketidak tepatan memahami cakupan sistem peradilan satu atap. Untuk lebih memahami hal tersebut, perlu diperhatikan dua fungsi utama pengadilan. Pertama, memeriksa, dan memutus perkara, lazim juga disebut tugas mengadili. Dalam tugas memeriksa dan memutus perkara termasuk tugas-tugas kepaniteraan dan kejurusitaan yang berkaitan dengan fungsi memeriksa, memutus, dan melaksanakan putusan. Melaksanakan putusan, yang lazim disebut eksekusi harus ditempatkan sebagai satu rangkaian memeriksa dan memutus perkara. Suatu perkara baru dianggap selesai kalau sudah dilaksanakan. Karena itu, dalam memutus perkara seorang hakim harus memperhitungkan juga pelaksanaannya. Suatu putusan yang tidak dapat dilaksanakan tidak bermanfaat bagi pencari keadilan. Apalagi kalau suatu putusan malah melahirkan perkara baru. Kedua, membina organisasi, menyelenggarakan administrasi keuangan dan kepegawaian.
Fungsi pertama, lazim disebut sebagai fungsi yudisial (judicial function). Ini yang disebut Montesquieu dan seterusnya sampai hari ini sebagai kekuasaan kehakiman atau kekuasaan peradilan (judicial power). Di manapun dan kapanpun hanya pengadilan yang mempunyai kekuasaan mengadili atau kekuasaan memeriksa dan memutus perkara. Ada kemungkinan suatu badan yang bukan badan peradilan tetapi menjalankan fungsi peradilan, yang dalam dunia ilmu pengetahuan hukum (legal science) disebut sebagai badan peradilan semu (quacy judicial, quasirechtspraak). Karena biasanya kompetensi badan ini di lapangan hukum administrasi, maka dalam khazanah hukum Belanda disebut “quasiadministratiefrechtspraak”. Walaupun bersifat semu, harus dipenuhi syarat sebagai badan peradilan yaitu harus independen. Adapula badan lain yang biasanya disebut “badan kehormatan” atau “majelis kehormatan” atau “dewan kehormatan”. Badan ini bukan penegak hukum, melainkan penegak etika. Penegakkan etika adalah penegakkan disiplin. Sanksi etik adalah disiplin. Kadang-kadang kita bercampur aduk antara penegak hukum dan penegak etika (disiplin). Tetapi ada juga badan kehormatan sebagai forum pembelaan sebelum sanksi hukum dijatuhkan, misalnya “majelis kehormatan hakim”. Badan-badan administrasi dapat juga memutus yang bersifat menghukum seperti “schorsing”, tetapi tidak bersifat mengadili, karena itu dapat digugat ke pengadilan.
Kekuasaan kehakiman harus independen, lepas dari pengaruh kekuasaan lain. Dalam kaitan dengan sistem satu atap, hal tersebut telah ada dan dijalankan sejak Indonesia merdeka karena merupakan perintah UUD, bahkan telah ada sejak masa kolonial. Hal ini menunjukkan sistem satu atap untuk fungsi memeriksa dan memutus perkara, termasuk membuat ketetapan, telah dijalankan pengadilan atas dasar ketentuan UUD dan perwujudan salah satu asas negara berdasarkan hukum. Dengan demikian, sistem satu atap yang dimulai UU Nomor 35 Tahun 1999, yang kemudian diatur kembali dalam UU Nomor 4 Tahun 2004, hanyalah mengenai soal keorganisasian, ketenagaan (kepegawaian) dan keuangan, bukan mengenai kekuasaan kehakiman. Kalau demikian, mengapa satu atap dianggap penting untuk menunjang independensi kekuasaan kehakiman? Barangkali hal ini merupakan kasus khusus Indonesia dan beberapa negara lain seperti Thailand, yang pernah mengalami kekuasaan kediktatoran yang mempengaruhi kekuasaan kehakiman. Dibanyak negara, seperti negara Eropa, bahkan Amerika Serikat, masalah organisasi, ketenagaan, dan keuangan atau bagian tertentu dari urusan-urusan tersebut, dijalankan oleh Pemerintah. Indonesia selama Orde Lama dan Orde Baru, mengalami pengaruh Pemerintah terhadap kekuasaan kehakiman melalui wewenang keorganisasian, ketenagaan dan keuangan tersebut. Bahkan di masa Orde Lama, diciptakan hukum (UU Nomor 19 Tahun 1964) yang memberi wewenang kepada Presiden untuk mencampuri suatu proses peradilan yang sedang berjalan.
Pemindahan urusan organisasi, ketenagaan, dan keuangan ke Mahkamah Agung, membawa konsekuensi perubahan tanggungjawab pembinaan peradilan. Selama ini ada dua pembinaan peradilan. Pertama, Mahkamah Agung; membina dan mengawasi jalannya peradilan (fungsi yudisial) yang dijalankan pengadilan tingkat pertama dan banding. Kedua, Departemen dan MABES TNI membina keorganisasian, ketenagaan, dan keuangan.
Sejak satu atap, Mahkamah Agung menjadi pembina tunggal, baik untuk fungsi peradilan maupun urusan keorganisasian, ketenagaan, dan keuangan. Semua lingkungan peradilan ada di bawah tanggungjawab Mahkamah Agung. Terdapat kebaikan dan kekurangan sistem satu atap, yaitu sebagai berikut:
a. Kebaikan; pertama, ada kesatuan pembinaan, kesatuan tanggungjawab, kesatuan perencanaan, dan kesatuan program. Kesatuan ini sangat penting untuk meningkatkan efesiensi, efektifitas, penghematan sumber daya (resources), dan kesatuan komando. Memudahkan kendali dan kontrol serta menentukan pertanggungjawaban. Kedua, ada pembinaan yang sama terhadap semua lingkungan badan peradilan. Ketiga, pengadilan akan mengikuti standar-standar menimal yang telah berjalan. Keempat, lebih memudahkan membangun kesatuan korp. Tidak akan ada perasaan lingkungan tertentu lebih unggul dari lingkungan peradilan lain. Sebaliknya peradilan tertentu tidak pula merasa rendah dari lingkungan peradilan lainnya. Namun perlu dicatat, persamaan tidak berarti serba sama. Kalau dibutuhkan berbeda tetap harus berbeda. Dalam hal tertentu dianggap baik dijalankan atau ditempati lingkungan peradilan umum biarkan tetap pada peradilan umum. Persamaan tidak harus diartikan harus menerima tempat dan jatah yang sama. Kalau suatu saat, suatu lingkungan karena keadaan harus agak berlebih harus diterima secara wajar. Semua lingkungan peradilan harus memupuk semangat satu untuk semua dan semua untu satu. Satu mewakili semua dan semua mewakili yang satu.
b. Kekurangan. Pertama, organisasi Mahkamah Agung mungkin menjadi terlalu besar, sistem pengelolaan lebih kompleks, pengawasan dan pembinaan internal menjadi lebih sulit. Hal yang sangat memerlukan perhatian yaitu kemungkinan percampuran yang tidak sehat antara administrasi perkara dan administrasi bukan perkara. Untuk mengurangi kekurangan tersebut diperlukan sistem pengorganisasian dan administrasi yang canggih, kumpulan tenaga yang cakap, trampil, dan berintegritas, serta partisipasi sosial yang baik. Kedua, acapkali dirasakan tidak mudah menyesuaikan diri dengan keadaan baru, sehingga ada kemungkinan wujud berbagai kebimbangan atau perasaan belum terima, bahkan ada semacam perasaan gegar budaya (cultural shock) dalam lingkungan yang baru termasuk berbagai purbasangka yang tidak bermanfaat. Hal ini dapat mempengaruhi kelancaran upaya membangun kesatuan dan persatuan di antara semua lingkungan badan peradilan.
Antara Peluang dan Tantangan Sistem Satu Atap
Satu atap adalah peluang dan sekaligus tantangan. Sebagai peluang, satu atap memberi dasar untuk mempercepat “pembaharuan” peradilan agama untuk mengejar ketinggalan dari lingkungan badan peradilan lain terutama lingkungan peradilan umum. Ketinggalan-ketinggalan tersebut meliputi prasarana dan sarana, sistem managemen yang meliputi organisasi, ketenagaan, keuangan, pengawasan (kendali) dan evaluasi. Di balik peluang, satu atap menimbulkan pula berbagai tantangan, antara lain: 1) perubahan wawasan, yang mencakup antara lain, sebagai subsistem peradilan, harus membangun kesadaran kesatuan, kesadaran menjadi peradilan yang mampu melakukan aktualisasi menyesuaikan diri dengan berbagai tuntutan dan perkembangan baru. 2) membangun sikap percaya diri untuk bersama-sama lingkungan peradilan lain membangun tata peradilan yang berwibawa, terhormat, dan dihormati. 3) perubahan tata kerja untuk mewujudkan sistem satu atap sebagai suatu kenyataan yang meningkatkan kepuasan pencari keadilan, baik dalam penanganan perkara sistem pengelolaan administrasi, termasuk suasana lingkungan kerja. 4) perubahan penampilan yang akan menambahkan kewibawaan. 5) meningkatkan terus kualitas untuk menjadi hakim yang baik.
Penutup
Kebijakan pembinaan Satu Atap oleh Mahkamah Agung merupakan salah satu upaya untuk mewujudkan kemandirian kekuasaan kehakiman dan menciptakan putusan pengadilan yang tidak memihak (impartial). Cetak biru yang dibuat dalam rangka mendukung Mahkamah Agung untuk melaksanakan pembinaan satu atap lembaga peradilan telah dibuat secara komprehensif. Hal ini dimaksudkan untuk menetapkan langkah-langkah perioritas dalam pembenahan lembaga peradilan. Untuk menuju ke arah itu akan dihadapkan kepada berbagai tantangan, yang melibatkan unsur normatif, unsur sumberdaya manusia, dan unsur sumberdaya amwal.
Atas perihal tersebut ada beberapa agenda yang dihadapkan kepada berbagai pihak yang memiliki kepedulian terhadap efektifitas tugas badan peradilan Agama serta kinerja unsur-unsur manusia di dalamnya pada masa penyatuatapan. Pertama, meningkatkan efektifitas tugas pengadilan terutama dalam memenuhi hajat para pencari keadilan dengan dukungan kemudahan dari Mahkamah Agung. Diharapkan peradilan yang sederhana,cepat dan biaya ringan dapat dilaksanakan secara efektif dan merata. Kedua, meningkatkan profesionalisme para hakim dan jajaran pendukungnya sehingga produk kerjanya memiliki kualitas yang tinggi dan mampu memberi kontribusi bagi pengembangan hukum Islam dalam konteks sistem hukum nasional. Ketiga, mempersiapkan sumber daya manusia yang siap mengabdikan diri dalam lingkungan Peradilan Agama, baik sebagai hakim maupun panitera. Hal terakhir dapat dilakukan melalui kerja sama antara Mahkamah Agung dengan Fakultas Syari`ah sebagaimana pernah dilakukan dalam penyelenggaraan pendidikan calon hakim dan calon panitera pengganti pada awal hingga pertengahan tahun 1990-an. Selain itu, Fakultas Sayari`ah dapat memberikan kontribusi dalam penyiapan “calon” advokat yang akan mengabdikan diri dalam lingkungan Peradilan Agama.
Daftar Pustaka
Abdullah, Abdul Ghani, “Anatomi Norma Ideal dalam Tafsir Historik Undang-Undang Peradilan Agama”, Pidato Disampaikan dalam Upacara Pengukuhan Guru Besar Ilmu Peradilan Agama, pada Fakultas Syari`ah, IAIN Sunan Gunung Djati, Bandung, Tanggal 11 Maret 2000.
Anonimus, Himpunan Peraturan Perundang-undangan tentang Penyatuatapan Peradilan Agama ke Mahkamah Agung, Jakarta: Proyek Penyusunan Rancangan Undang-Undang Direktorat Pembinaan Peradilan Agama, 2004.
Bisri, Cik Hasan, “Paradigma Peradilan Agama dalam Kebijakan Peradilan Satu Atap”, Makalah Seminar “Paradigma Baru Peradilan Agama Dalam Sistem Peradilan Satu Atap” di Jatinagor, Sumedang, 2007.
——————-, Peradilan Agama di Indonesia, Jakarta: Raja Grafindo Persada, 2000 .
——————-, Peradilan Islam dalam tatanan Masyarakat Indonesia, Bandung: Remaja Rosdakarya, 1997.
Fajari, Zainuddin, “Paradigma Baru Peradilan Agama”, makalah disampaikan dalam Kegiatan Sosialisasi Undang-Undang tentang Peradilan Agama, Tanggal 12 Juli 2006 di Jakarta.
Lev, Daniel S., Islamic Courts in Indonesia: A Study in the Political Bases of Legal Institutions, Los Angeles: University of California, 1972.
Manan, Baqir, Fakultas Syari`ah dalam Perspektif Peradilan Satu Atap, Makalah Seminar “Paradigma Baru Peradilan dalam Sistem Peradilan Satu Atap”, Jatinagor, Sumedang, 2007.
Sabrie, Zuffran, ed., Peradilan Agama dalam Wadah Negara Pancasila: Dialog tentang RUUPA, Ciputat: Logos Wacana Ilmu, 2001.
Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2006 tentang Perubahan Atas Undang-Undang Nomor 7 Tahun 1989 tentang Peradilan Agama.
* Fakultas Syari’ah IAIN STS Jambi, Jl. Jambi-Ma. Bulian KM. 16 No. 1 Simp. Sungai Duren Mendalo Muara Jambi 36363.
Anonimus, Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional 2004-2009, (Jakarta: Sinar Grafika, 2006), hal. 89.
Daneil S. Lev, Islamic Courts in Indonesia: A Study in the Political Bases of Legal Institutions, (Los Angeles: University of Califirnia, 1972), hal. ix.
Ketika pembahasan RUU Peradilan Agama di DPR-RI (Pebruari-Desember 1989), yang kemudian menjadi UU Nomor 7 Tahun 1989 tentang Peradilan Agama, terjadi polemik di kalangan politisi, akademisi, praktisi hukum, dan pemuka agama. Pandangan mereka disunting oleh Zuffran Sabrie dan diterbitkan menjadi sebuah buku berjudul Peradailan Agama dalam Wadah Negara Pancasila: Dialog tentang RUUPA. Sementara itu, ketika pembahasan RUU perubahan atas UU Nomor 7 Tahun 1989 yakni UU Nomor 3 Tahun 2006, sepi dari polemik dan konroversi.
Lihat Baqir Manan, “Fakultas Syari`ah Dalam Perspektif Peradilan Satu Atap”, Makalah Seminar “Paradigma Baru Peradilan dalam Sistem Peradilan Satu Atap” di Jatinagor, Sumedang, 2007.
Perubahan ini juga berlaku terhadap perlindungan atas wanita. Menurut Penjelasan Umum undang-undang tersebut “Untuk melindungi pihak isteri, maka gugatan perceraian dalam undang-undang ini diadakan perubahan, tidak diajukan ke pengadilan yang daerah hukumnya meliputi tempat kediaman tergugat tetapi ke pengadilan yang daerah hukumnya meliputi termpat kediaman penggugat”. Dalam ketentuan sebelumnya digunakan pasal 20 ayat (1) PP Nomor 9 Tahun 1975, yaitu “Gugatan perceraian diajukan oleh suami atau isteri atau kuasanya kepada pengadilan yang daerah hukumnya meliputi tempat kediaman tergugat”. Ketentuan itu tidak berlaku pada pengadilan dalam lingkungan Peradilan Agama; dan tidak pula dihapuskan. Ia masih tetap berlaku pada pengadilan dalam lingkungan Peradilan Umum. Lihat Cik Hasan Bisri, “Paradigma Peradilan Agama dalam Kebijakan Peradilan Satu Atap”, Makalah Seminar “Paradigma Baru Peradilan Agama Dalam Sistem Peradilan Satu Atap” di Jatinagor, Sumedang, 2007, hal. 4-5.
Cik Hasan Bisri, “Paradigma Peradilan…….., hal. 6.
Zainuddin Fajari, “Paradigma Baru Peradilan Agama”, makalah disampaikan dalam kegiatan “Sosialisasi Undang-Undang tentang Peradilan Agama”, tanggal 12 Juli 2006, di Bandung.
Lihat Pasal 49 Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2006.
Lihat Pasal 49 Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2006.
Lihat Pasal 52A Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2006.
Majallah al-Ahkam al-`Adliyah yang berasal dari Turki telah diterjemahkan ke dalam bahasa Indonesia dengan judul: Kitab Undang-Undang Hukum Perdata Islam. Lihat Cik Hasan Bisri, “Paradigma Peradilan Agama …….”, hal. 9.
Lihat Cik Hasan Bisri, “Dimensi Sosial Budaya dalam Pelaksanaan Kekuasaan Badan Peradilan Agama”, makalah diskusi reguler Pusat Pengkajian Hukum Islam dan Masyarakat pada tanggal 17 Mei 1999 di Jakarta.
Lihat Cik Hasan Bisri, “Paradigma Peradilan Agama…….”, hal. 10.
Cik Hasan Bisri, “Paradigma Peradilan Agama…….”, hal. 11.
Cik Hasan Bisri, “Paradigma Peradilan Agama…….”, hal. 10.
Lihat Baqir Manan, Fakultas Syari`ah dalam Perspektif……, hal. 5.
Lihat UUD 1945, Pasal 24, KRIS, Pasal 145, UUDS’50, Pasal 103. IS, Pasal 137: “Alle tussemkomst van de Regeering in zaken van justitie, niet bij deze wet toegestan, is verboden”.
UU Nomor 19 Tahun 1964, Pasal 19: “Demi kepentingan revolusi, kehormatan negara dan bangsa atau kepentingan masyarakat yang sangat mendesak, Presiden dapat turut atau campur tangan dalam soal-soal pengadilan”. Penjelasan pasal ini menyebutkan: “Pengadilan adalah tidak bebas dari pengaruh kekuasaan eksekutif dan kekuasaan membentuk undang-undang”. Dalam penjelasan umum undang-undang tersebut didapati keterangan: “Suatu lembaga yang baru adalah turut atau campur tangan Presiden dalam urusan peradilan. Bila kita memegang teguh trias politika, maka pastilah lembaga ini tidak akan ditolerir. Namun kita tidak mengakui lagi trias politika. Kita berada dalam revolusi dan demi penyelesaian revolusi tahap demi tahap sampai tercapainya masyarakat yang adil dan makmur, kita persatukan segala tenaga yang progresif, termasuk badan-badan dan alat negara yang kita jadikan alat revolusi. Berhubung dengan itu trias politika tidak mempunyai tempat sama sekali dalam hukum nasional Indonesia.

Previous

Leave a Reply